Política Económica

Política fiscal de impuestos

Por: Salohmé Rodríguez.

Agosto 2020

La política fiscal es la propuesta por John Maynard Keynes, que propone teorias innovadoras, donde el gobierno financia sus gastos a través de impuestos y emisión de deudas, este último incluye el endeudamiento o bien con el público o bien con el Banco de la República mediante la creación de dinero.

Adicionalmente el gobierno puede financiarse endeudándose con extrangeros, lo que también equivale a la creación de dinero en tal caso el gobierno monetiza las divisas convirtiéndolas en moneda nacional.

Los dos mecanismos de control sugeridos por los Keynesianos(los seguidores de la política fiscal)son:

Política Fiscal bajo el Gobierno Duque

El poder fiscal, entendido como el conjunto de facultades normativas, de gestión y de disposición de recursos a efectos de organizar un sistema de ingresos y de gastos públicos, se materializa, en materia del gasto, en el poder presupuestario y, en materia de ingresos, en el poder tributario, de endeudamiento y en el poder patrimonial.

Además, la instrumentalización del poder fiscal del Estado le corresponde fundamentalmente al ejecutivo y al congreso, quienes al ejercer las funciones constitucionales propias de cada uno, materializan la política fiscal del respectivo periodo de gobierno, el cual, junto con la política monetaria, cambiaria y crediticia, constituyen los pilares de la política económica y son, a su vez, el soporte de todas las políticas públicas.

La Ley del Presupuesto General de la Nación -PGN- constituye uno de los instrumentos fundamentales de la política fiscal de todo gobierno. En este tema, es importante recordar que el Estatuto Orgánico del Presupuesto, en desarrollo de lo previsto en el artículo 347 de la Constitución Política de 1991, autoriza la presentación de proyectos anuales de presupuestos desbalanceados, bajo la condición de presentar proyecto de ley de creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para cubrir los gastos no financiados, las cuales son conocidos en la doctrina como leyes de financiamiento o leyes de acompañamiento.

Para realizar un análisis de la política fiscal en el Gobierno de Duque, debe tenerse en cuenta que en el mes de octubre 2018, a tan solo dos meses de la posesión presidencial, el Congreso aprobó la Ley 1940, por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del año 2019 en una suma de $ 244,9 billones y se apropia para atender los gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda pública en una suma de $258,9 billones, lo cual conllevó un desequilibrio presupuestal de $14 billones, (un desbalance de 1.4% del PIB). Sin duda alguna, la anterior situación demarcó el camino de la política fiscal del gobierno Duque, toda vez que se vio abocado, en primer lugar, a presentar ante el Congreso el proyecto de una ley de financiamiento, cuya finalidad central fue el recaudo de los recursos necesarios, esto es los 14 billones de pesos, para sufragar el déficit presupuestal para la vigencia 2019[1], proyecto que se materializó en la Ley 1943 de 2018[2] así como a la búsqueda de la flexibilización temporal de la regla fiscal, dadas las presiones sobre el gasto fiscal[3], en tanto que, entre el proyecto de ley de financiamiento, que buscaba recaudar los 14 billones y las proyecciones de recaudo que el mismo gobierno elaboró, de conformidad con las disposiciones aprobadas en la Ley 1943, se mantiene un déficit en cerca de 7 billones de pesos.

La Ley de Financiamiento como instrumento de la política fiscal

La política fiscal del gobierno Duque en materia de ingresos se centró en la obtención del recaudo para financiar el déficit señalado, para ello propuso, en el proyecto de ley, la modificación del IVA[4], reduciendo y unificando la tarifa pero ampliando la base, de esta manera, en el proyecto de ley se preveía la extensión del IVA a la llamada canasta familia y paralelamente un mecanismo de devolución a los sectores de mayor vulnerabilidad, la propuesta, que si bien tuvo acogida entre algunos prestigiosos economistas, no tuvo aceptación social, ni política y, por tanto, no quedo incluida en la ley de financiamiento, por lo cual el recaudo estimado se espera de las medidas efectivamente adoptadas en la ley tras los escasos y controvertidos debates que se surtieron frente al proyecto, los cuales buscan incrementar la tasa de crecimiento económico en el mediano plazo, tales como la disminución de la tarifa del impuesto de renta para las personas jurídicas, el descuento en renta del IVA pagado en la adquisición bienes de capital, la deducibilidad en un porcentaje del 50% del GMF, la eliminación progresiva de la renta presuntiva y la exclusión del impuesto de patrimonio para las empresas, así como incentivos para la economía naranja.

Adicional al propósito central de recaudo y de crecimiento económico, la Ley 1943 se propone avanzar en la progresividad tributaria y en la formalización de la pequeña y mediana empresa, por lo que se podría también catalogar estos fines como elementos de la política fiscal del actual gobierno. En esta línea, la Ley de financiamiento incrementó la tarifa de renta para personas naturales con mayores ingresos, y creó dos nuevos rangos en la tributación (para el rango mayores 8970 y 31000 UVT, los primeros estarán gravados con una tarifa del 37% y los segundos, cuyos ingresos son superiores a 31000 UVT con el 39%), además incrementó la tarifa del impuesto de renta sobre los dividendos al 15%, estableció impuesto al patrimonio líquido superior a 5.000 millones. Para el objetivo de la simplificación del sistema tributario propuso la creación del impuesto unificado bajo el régimen simple de tributación, el cual sustituye el impuesto sobre la renta e integra el impuesto nacional al consumo y el impuesto de industria y comercio, al cual pueden acogerse tanto las personas naturales como jurídicas, cuyos ingresos brutos en el año gravable 2018 hubieren sido inferiores 2.741 millones.

La flexibilización de la regla fiscal

El comité consultivo para la regla fiscal, en Acta No. 11 de 27 de marzo de 2019, recomendó al Gobierno y al Congreso que, en la revisión de la ley de regla fiscal, sustituya la cláusula de excepción por una de ajuste ante choques fiscales inesperados y transitorios, dado el fenómeno y magnitud de la migración venezolana calculada entre 2.3 y 2.7 millones de personas, permitiendo una desviación máxima del 0.5 del PIB para el año 2019; de esta manera se autoriza al Gobierno a modificar la meta de déficit del 2.2% con respecto al PIB a un 2.7% y prever un decrecimiento cada año en 0,1 puntos porcentuales hasta 2024 (para el 2020 se pasa del compromiso de déficit de 1.9% a 2.3%), a efectos de cumplir la meta estructural del 1.0% del PIB. Esta flexibilización del cinturón fiscal ha sido objeto de grandes controversias, hay analistas que la apoyan y se fundamentan en la necesidad de mayor gasto público, en especial en gasto social (educación y salud) dada la migración venezolana, así como en la recomendación de la OCDE, teniendo en cuenta los antecedentes en países europeos que tuvieron situaciones similares de refugiados y que adoptaron medidas de desviación temporal de ajustes fiscales. Pero, igualmente, se oyen voces disidentes a esta postura y opiniones críticas al relajamiento de la regla fiscal, de esta manera los analistas afirman que la flexibilización no es otra cosa que una autorización a mayor deuda pública, que busca no atender el gasto generado por el fenómeno de migración sino el déficit no cubierto del presupuesto desbalanceado que no logró cubrirse con los recaudos esperados de la Ley de financiamiento; de igual forma advierten que las calificadoras de riesgo podrían bajar la calificación obtenida como resultado de los esfuerzos fiscales (reforma tributaria de 2016) y la reducción de desequilibrios macroeconómicos que se habían logrado en años anteriores.

El Plan Nacional de Desarrollo y su incidencia en la política fiscal

El Plan Nacional de Desarrollo –PND– como herramienta de planificación con la que cada gobierno cuenta para instrumentar el Plan de Gobierno, debe tenerse muy en cuenta en un análisis de política fiscal, en tanto contempla, además de la parte general de carácter estratégico, el Plan de inversiones de carácter operativo. Al respecto, el gobierno presentó al Congreso, el pasado 6 de febrero, el proyecto de ley del PND 2019-2022 “Pacto por Colombia, Pacto por la equidad” (Congreso de la República de Colombia, 2019), el cual se compone de tres pactos estructurales: legalidad, emprendimiento y equidad y varios pactos transversales; el proyecto fue aprobado en forma muy controversial en primer debate, en sesiones conjuntas de las comisiones económicas, y en la ponencia cual se introdujeron innumerables cambios y adiciones. La ponencia para primer debate contempló un Plan de inversiones públicas aforado en 1.096,1 billones (incluido el componente del plan plurianual de inversiones para la Paz de $37.1 billones) el cual se financiará principalmente en un 32,1% con recursos del PGN ($352,2 billones), 15,4% con recursos del Sistema General de Participaciones ($169,3 billones) y un 10.6% con los territoriales (115,6 billones), advirtiéndose en este caso que las metas se ajustan de acuerdo a las disponibilidades fiscales que se establezcan en el Marco Fiscal de mediado Plazo (MFMP)[5]. Este Plan contempla varias figuras controversiales, entre las que se destacan, en materia de política de ingresos y de comercio exterior, la creación de tributos externos (aranceles) a las importaciones del sector confecciones, lo que podría conllevar juicios de inconstitucionalidad por violación de la distribución de competencias normativas entre el ejecutivo y el legislativo, en especial, las normas constitucionales referentes a las leyes marco.

En los acápites anteriores se han esbozado los aspectos centrales de los instrumentos legales que desarrollan la política fiscal del Gobierno Duque, sin embargo, a fin de vislumbrar hacia donde se encaminarán en el resto del periodo presidencial, no se puede dejar de lado el reciente documento “Perspectivas de la economía mundial” (informe WEO, por sus siglas en inglés) del FMI de abril 2019 (FMI, 2019), en el cual se proyecta una contracción del crecimiento económico mundial en 2019, respecto de los años anteriores, al calcularlo en un 3.3% para 2019 (dado que el crecimiento mundial alcanzo un máximo de aproximadamente 4% en 2017, aunque disminuyó a 3,6% en 2018); no obstante, respecto a Colombia, se pronostica un crecimiento del 3.5% para el 2019 (disminuyendo en un 0.1 puntos porcentuales, en relación con el previsto en el informe de octubre 2018, en el cual se calculaba un crecimiento de 3.6%). Dadas esas perspectivas mundiales, el organismo internacional recomienda, en materia de política fiscal, conservar el equilibrio entre incrementar la demanda y la sostenibilidad de la deuda pública, por lo que se vislumbra que el reto para el gobierno Duque será, para el futuro inmediato, la implementación de las medias que desarrollen políticas de estímulo fiscal, lo cual es una política que promociona el crecimiento, modernizando el sistema tributario y profundizando en la fiscalidad internacional, la cual seguramente será objeto en el proyecto de reforma tributaria, el cual tendrá que presentar en el 2020.

La política fiscal es una actividad es una actividad muy importante en la economía de un país y está relacionada con los ingresos y gastos públicos. Esta política tiene como objetivo facilitar e insentivar el buen desempeño de la economía nacional para lograr niveles aceptables o sobresalientes de crecimiento, inflación y desempleo entre otras variables. Igualmente, busca evitar fluctuaciones en la econoñia. Desde el punto de vista del ingreso, el Estado puede controlar a quién y en qué cantidad se le cobran los impuestos.

la política fiscal se refiere a un plan de acción por parte del cobierno se define como los planes del gobierno para el gasto, los impuestos y para contratar prestamos para financiar el déficit presupuestal si existe. En términos de sus efectos sobre la renta, el empleo y el nivel de precios.

Tipos de Política fiscal

Existen dos tipos de política fiscal expansiva y restrictiva.

Objetivos de la política fiscal

Los objetivos que persigue la política fiscal son los siguientes:

Política fiscal, ciudadanía y derechos

Según el último informe de la Encuesta de Presupuesto Abierto que desarrolla el International Budget Partnership, ningún país de América Latina proporciona oportunidades adecuadas de participación ciudadana en la creación del presupuesto nacional. Los 17 países analizados tienen poca o ninguna participación de la población en las decisiones de inversión pública. La nota promedio es de 12 puntos sobre 100. La participación ciudadana en la discusión tributaria es aún más insignificante. El simple hecho de que ni siquiera se monitoree la política impositiva expresa la imposibilidad de participación en decisiones gubernamentales que, de modo general, la ciudadanía desconoce.

En realidad, la política fiscal está en el corazón del contrato social entre ciudadanía y Estado, y debería estar también en el centro del debate sobre el bienestar colectivo. Cuando hablamos de política fiscal hablamos de qué tipo de Estado queremos, cuáles son las prioridades colectivas y quienes las deciden, así como quiénes y cuánto pagan para financiar estas prioridades. En los Estados democráticos, es fundamental que la ciudadanía pueda participar en las grandes decisiones fiscales, ya que es allí donde se define y concreta, o donde se niega y cercena, la realización del bien común. Lamentablemente, un velo técnico excluye a la mayoría de la gente de estas decisiones y permite que sectores sociales con más poder económico y político influyan de forma desmedida en las decisiones fiscales, llegando a moldearlas en función de sus propios intereses y en contra del interés colectivo.

Con la intención de ayudar a democratizar las decisiones gubernamentales sobre impuestos y presupuestos públicos, Oxfam, Latindadd e Icefi lanzaron la plataforma digital Dataigualdad, acercando a la ciudadanía el impacto que tienen estas decisiones en su día a día. Dataigualdad, contiene más de 70 indicadores con datos sobre impuestos, gasto social, democracia, corrupción, transparencia, participación y garantía de derechos como salud, educación y vivienda de 18 países de América Latina y el Caribe, desde 1990 a 2016. Permite visualizar, descargar y exportar datos y compartirlos en redes sociales de forma sencilla y amigable. Esta plataforma, única en Latinoamérica, impulsa el análisis de la fiscalidad desde una perspectiva de derechos y de participación ciudadana, y no como un ámbito meramente técnico o especializado.

Dataigualdad compila indicadores de diferentes instituciones y centros de investigación como la OCDE, Cepal, Banco Mundial, Latinobarómetro o la Encuesta de Presupuesto Abierto, así como de fuentes oficiales de los diferentes Estados de la región. Los datos están disponibles y organizados de forma fácil e intuitiva.

El análisis cruzado de los indicadores de Dataigualdad arroja información para impulsar a la ciudadanía a participar y poder fundamentar sus intereses en el debate fiscal.

Asombra saber que una maestra o una enfermera aportan al Estado una parte mayor de sus ingresos que cualquier persona de los sectores más ricos de la sociedad. El 10% más rico de los países latinoamericanos debería pagar, en promedio, 28% de impuesto sobre sus ingresos, pero sólo pagan 4.8%, gracias a la existencia de múltiples deducciones y exenciones que los benefician.

La política tributaria, lejos de ayudar a reducir la desigualdad y la pobreza, acaba contribuyendo a que los pobres se vuelvan más pobres. De hecho, en casi todos los países, la política fiscal profundiza la gran desigualdad existente, al concentrar 61% de la carga tributaria en impuestos al consumo o al comercio.

Mientras en algunos países vuelve a imponerse el discurso de la austeridad y se recortan programas esenciales para enfrentar la pobreza, las grandes empresas en la región reciben exenciones tributarias que sólo, en el impuesto sobre la renta, ascienden en promedio al 0.7% del PIB. Este monto sería suficiente para aumentar en 65% la inversión pública en vivienda, agua potable y saneamiento de la región. Estos privilegios se aprueban muy a menudo fuera del debate público, sin una evaluación o análisis del costo y de los beneficios que tienen para nuestras sociedades.

También sorprende enterarse que las empresas en América Latina y el Caribe evaden en promedio un 48.5% de impuesto sobre la renta, dinero que se podría utilizar para más y mejores escuelas y hospitales públicos para todas las personas.

Una foto del sistema tributario nos muestra cómo las decisiones fiscales en Latinoamérica están beneficiando a unos pocos, a costa de los derechos de las grandes mayorías.

La información sobre gasto público muestra cómo la inversión en educación, salud o protección social ha ido aumentando en toda la región. Sin embargo, esta inversión ha sido insuficiente para reducir las enormes brechas de desigualdad y para garantizar derechos iguales al conjunto de la ciudadanía. Además de proteger e incrementar la inversión social, en América Latina y el Caribe, un reto esencial es mejorar la calidad de los servicios públicos y enfrentar la corrupción.

Los escándalos de corrupción han golpeado la región en los últimos años y esto ha incrementado la desconfianza de la ciudadanía en el manejo de los fondos públicos. Esta desconfianza hace cuestionar el rol del Estado, fragmenta el contrato social y, por tanto, debilita el apoyo al sistema democrático. Según los datos que recoge Dataigualdad, el apoyo a la democracia como la forma de gobierno preferida ha ido bajando de forma lenta pero constante desde 2010. La ciudadanía de la región está crecientemente insatisfecha: un 65% de los y las latinoamericanas dicen estar insatisfechos con la democracia.

El desencanto con la política avanza del mismo modo que la percepción de corrupción. Hace menos de 10 años la corrupción no aparecía en la lista de problemas nacionales, pero ahora se ha apoderado de la agenda y llega a ser identificada en cuarto lugar como el problema más importante de los países.

Pese a que muchos utilizan el argumento de la corrupción para plantear la necesidad de reducir el gasto público y el tamaño del Estado, pocos hablan de cómo la corrupción también es impulsada por el sector empresarial. Escándalos como el de Odebrecht son un claro ejemplo de ello. América Latina y el Caribe no necesitan Estados más pequeños, sino más fuertes y más eficientes en la garantía de derechos. De hecho, observamos en la plataforma que 8 países de la región no llegan a recaudar el 20% del PIB, mínimo planteado por Naciones Unidas para poder cumplir con los Objetivos de Desarrollo Sostenibles.

La corrupción debería deslegitimar a las personas corruptas, pero no a una institución como el Estado, necesaria sobre todo para las personas más vulnerables y las clases medias que dependen de los servicios públicos para garantizar sus derechos. Para fortalecer la eficiencia de los Estados y reducir la corrupción es indispensable una ciudadanía organizada e informada, con capacidad de vigilancia y participación. Para esto, DataIgualdad no solo pondrá a disposición más de 70 indicadores de manera actualizada, sino que lanzará pronto una serie de cálculos e imágenes que faciliten a la ciudadanía comprender el impacto de la política fiscal en sus derechos. Por ejemplo, se contará con información para todos los países de la región sobre cuántos médicos y médicas se podría contratar con el dinero que evaden empresas o personas; cuántas maestras se podrían contratar con el dinero que se perdona a las empresas cada año gracias a los incentivos tributarios. Las respuestas a estas preguntas son abrumadoras y pronto estarán disponibles para informar, facilitar la participación e impulsar el activismo digital. Se espera que no sólo economistas o investigadores la utilicen sino que una organización estudiantil o una plataforma por el derecho a la salud o una asociación de mujeres campesinas puedan acceder a este tipo de información para fortalecer sus propuestas demandas.

Resulta imperativo evaluar la política económica y la política fiscal desde una perspectiva de los derechos que se garantizan o vulneran, y que la ciudadanía pueda opinar sobre las decisiones que la afectan. Es una responsabilidad de los Estados democráticos facilitar esa participación y asegurar que la voz de la gente se tome en cuenta cuando se decide entre poner impuestos a las herencias o a la leche, cuando se decide eximir del pago de impuestos a grandes transnacionales o asegurar recursos para una sanidad pública de calidad.

La democracia debe garantizar que los intereses de las grandes mayorías sean representados en las decisiones fiscales y se limiten los privilegios que aún tienen las élites económicas y políticas de la región. Cuando decidimos sobre impuestos o gastos, no se puede olvidar que detrás de esos números está la desesperación de aquella mujer con su niño enfermo. Nunca supe qué pasó con ellos. Los llevé al hospital infantil y, con vergüenza, le di a la madre el dinero que llevaba, sabiendo que eso no resolvería mucho las cosas. También, convencida de que, en la discusión del presupuesto de salud de ese año, no se oiría el llanto de aquel niño ni se hablaría de aquel derecho vulnerado.

Bibliografía: